행정통합의 ‘나비효과’…판 커지는 지방선거

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작성자 이민종 작성일26-02-20 10:56 조회1회 댓글0건

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[주간경향] “결국 지역 균형 발전이 아니라 특혜 쟁탈전이 되는 거 아니냐.”
경제정의실천시민연합(경실련) 정치개혁위원장을 맡고 있는 하상응 서강대 정치외교학과 교수의 말이다. 지난 2월 10일 경실련에서는 행정통합 3대 특별법안 전수분석 결과를 발표하는 기자회견이 열렸다. 3대 특별법이란 현재 국회에서 심의 중인 ‘광주·전남’, ‘충남·대전’, ‘대구·경북’ 초광역특별자치도 설치 및 지원특례에 관한 특별법안을 말한다.
하 교수는 “만약 통합이 선거 전에 이뤄진다면 지방선거에 엄청난 파장을 미칠 텐데 얼마 남지 않은 선거를 두고 이런 논의가 이뤄지는 저의가 의심스럽다”며 다음과 같이 덧붙였다. “이게 결국 이재명 대통령이 내놓았던 ‘5극 3특’ 국가 균형 발전 공약의 연장선에서 추진되는 것으로 보이는데, 다른 말로 하면 행정통합을 하지 않으면 지원이 없다고 봐도 무방하다. 이런 식으로 되면 특별하지 않은 지역은 어디 있느냐는 말까지 나온다. 어색하고 급조된 거 아닌가.”
‘5극 3특’이란 수도권 일극 체제를 극복하기 위해 수도권·동남권·대경권·중부권·호남권의 5극, 제주·강원·전북의 3특으로 나눠 현재의 17개 시·도 단위 행정체제를 개편하겠다는 전략이다.
“지역 균형 발전이 아닌 특혜 쟁탈전”
경실련의 이날 기자회견은 3개 ‘특별’법안의 1035개 조문을 검토한 내용이었다. 1035개 조문 중 869개(84%)가 선심성 민원, 재정 특혜, 권한 이양 및 규제 완화에 해당한다는 것이 경실련 측의 분석이다. 서휘원 경실련 정치입법팀장은 “조문을 뜯어보면 권한 이양이 제일 많은 것이 발견된다”라며 다음과 같이 덧붙였다. “지방분권을 주장하는 사람들은 권한 이양은 좋은 것 아니냐고 하지만 지역의 자율성이나 책임성을 높이는 지방분권이 아니라 개발 특혜, 개발이 쉽도록 권한을 이양하라는 것이다. 이것은 지방분권 조항이 아닌 개발 특혜 조항이다.”
시민사회는 3개 특별법안에 대체로 비판적인 분위기다. 2월 11일 국회 앞에서 열린 ‘졸속 추진’ 통합특별시 특별법 제정 반대 기자회견에 참석한 이승훈 시민사회단체연대회 공동운영위원장은 “지금 추진되는 통합은 권한을 분산하는 민주주의가 아니라 제왕적 권력을 가진 ‘지방 영주’를 만드는 권력 집중에 불과하다”며 “공론화 과정 없는 졸속통합은 시민들의 강력한 저항에 부딪히게 될 것”이라고 주장했다. 시민사회나 학계에서는 추진이 쉽지 않으리라고 전망했다. 2월 10일 경실련 기자회견에 이어 열린 지방선거 토론회에 참가한 장승진 국민대 정치외교학과 교수는 “주민 공감 없이 무리하게 속도전으로 추진하는 셈인데, 통과될 수 있을까”라고 말했다.
그런데도 속도전은 계속되고 있다. 2월 12일 국회 행정안전위원회 법안소위원회는 야당이 불참한 가운데 여당 주도로 특별법 심사를 마무리했다. 2월 11일 국회 대정부질문에서 김민석 국무총리는 “현실적으로 2월 말까지 관련 법이 본회의를 통과하지 않으면 이후 필요한 행정조치와 선거 준비 등을 고려할 때 (지방선거 전에) 해당 지역의 광역시도 통합은 불가능에 가깝다”고 밝혔다. 특별법 처리 시한을 2월 말로 못 박은 것이다. 이어 ‘현재 행정통합이 논의 중인 광주·전남, 대전·충남, 대구·경북 가운데 한 군데만 통과되지 못하면 어떻게 되느냐’는 질문에 대해 김 총리는 “어떠한 이유로건 세 군데 중 한 군데가 통과되지 않으면 그것으로 인한 영향을 해당 지역의 주민들이 받게 되는 것”이라며 “그 경우 어떤 결과가 있을 것인지는 해당 지역의 의원들이 충분히 숙고할 문제”라고 답했다.
야당 의원들과 지자체장의 속내는 복잡하다. 2월 11일 이인선 국민의힘 대구시당위원장과 구자근 경북도당 위원장 등 대구·경북 국회의원들은 기자회견을 열어 정부의 소극적 태도에 유감이라고 밝히면서도 “행정통합을 원칙적으로 찬성하며 적극적으로 추진되길 희망한다”라고 밝혔다. 기자회견에 참석한 권영진 의원은 이날 새벽 페이스북에 글을 올려 “통합 논의에 여러 이유를 들어 반대하거나 신중론을 펴는 의원들의 충정이나 마음은 이해한다”면서도 “이재명 정부가 광역행정통합의 지원책으로 제시한 인센티브는 근본적 분권 방안에는 미흡하지만, 역대 어느 정권에서도 볼 수 없었던 파격적인 제안이라고 생각한다”고 밝혔다.
정치권 주변에서는 현재 발의된 3개 특별법안 중 광주·전남, 대전·충남의 2개는 통과될 가능성이 클 것으로 예상한다. 국정기획위원회 지방분권 분과에 참여했던 한경구 국회지역균형발전포럼 사무처장(지역균형발전연대회의 상임대표)은 “2월 26일 본회의가 예정돼 있으니 늦어도 23일까지는 법안이 행안위 전체회의와 법사위를 통과해야 한다”라며 “정부 입장에선 법안에 포함된 특례에 동의하기 어려운 것이 많아 협의에만 1~2주 걸릴 텐데, 대구·경북은 협의 자체가 진행이 어려운 상황”이라고 말했다. 대구·경북 국민의힘 의원들이 속앓이하는 이유다.
지방선거판이 흔들린다
게다가 행정통합의 ‘나비효과’로 6월 지방선거의 판 자체가 흔들릴 가능성이 크다는 것이 정치권 주변 진단이다. 익명을 요청한 전 더불어민주당 당직자는 “광주·전남보다 대전·충남의 정치적 의미가 커진다”고 말했다. 대전·충남 통합시가 만들어지면 현재 행정통합 논의를 차기 총선이 치러지는 2028년으로 미뤄놓은 부산보다 인구 규모가 커진다는 것이다. “대전 충남은 스윙보터 지역이다. 안희정 전 충남지사 사례를 복기해보면 중도보수적인 충남에서 도지사를 했다는 이유만으로 대선후보로 떠오를 수 있었다. 대전충남통합특별시가 만들어지고, 강훈식 대통령 비서실장이 출마해 당선된다면 강 실장은 곧바로 대선후보가 된다고 봐야 한다. 안희정 전 지사보다 더 힘이 센 단체장이다. 충남대망론이 세게 불게 될 것이다.”
박신용철 더체인지플랜 선임연구위원은 “국민의힘의 비판처럼 민주당의 선거용 정치공약의 측면이 없지 않다”고 말했다. “호남은 민주당 절대 지지 지역에서 과거 국민의당 사례처럼 상대 지지 지역으로 돌아설 가능성이 없다고 할 수 없는 지역이다. 즉 ‘호남홀대론’이 언제든 잠복해 있다. 대통령은 경상도 사람이고, 국무총리는 서울 사람이다. 지역통합으로 원래의 민주당 텃밭도 살리고 지원도 팍팍 하겠다는 것이다. 여기에 중원 석권은 오랜 민주당의 꿈이었다. 행정통합으로 호남과 중원, 수도권 라인만 잡으면 민주당의 안정적 지지기반이 재구축된다. 단순히 지방선거 한 번만 보고 내놓은 정책은 아니지만, 판을 뒤집는 첫 관문이다. 법이 선거 전에 통과되든 안 되든 예산을 밀어주면 된다.”
결국 ‘텃밭은 지키면서 중도층은 흔들고, 보수층은 보수정치의 무기력을 확인하게 하는’ 이재명 대통령의 선거 전략이라는 것이다. 게다가 광역이 줄어드는 것 자체가 정권 초반 치르는 선거에서 정권과 민주당에 유리하다는 것이 박신용철 위원의 주장이다. “17개 시·도 광역의 숫자가 줄어드는 게 승패를 계산할 때 민주당에 유리하다. 게다가 판이 커지면 주도권은 정당이 아니라 대통령이 가져간다. 원래 지방선거는 지역을 기반으로 한 각개전투여서 관심도가 분산되는 것이 일반적인데 통합과정에서 집중화가 될수록 청와대가 그리는 그림으로 선거가 치러질 가능성이 크다.”
복잡한 국민의힘 지자체장·의원들의 속앓이
충북도지사에 출마 예정인 신용한 전 서원대 석좌교수는 복잡한 충청권 사정을 이렇게 풀이했다. “충청권 통합은 현 국민의힘 두 단체장이 먼저 이야기를 꺼낸 것이었다. 실제 충청광역연합이라는 것도 만들고, 광역의회도 예산 들여 운영하고 있다. 그런데 대통령이 받으면서 그때부터 난리가 난 것이다.”
통합은 자신들이 먼저 주장했는데 이재명 정부가 통합 이슈에 세게 드라이브 걸며 인센티브를 제시하다 보니 대전·충남 국민의힘 지자체장 시각으론 ‘남 좋은 일’만 했다는 설명이다. 그래서 반대 여론을 앞세워 정무적인 지연 전술을 펴고 있다는 게 신 전 교수의 해석이다. 특히 이번 선거에서 당선되는 지방자치단체장들의 임기는 2030년 6월 12일까지로, 그해 3월 27일 22대 대통령선거가 치러진다. 이번 지방선거 광역선거에 차기 대권을 염두에 두는 정치권 인사들이 주목해 나서는 까닭이다.
김상일 정치평론가는 “종전까지 지자체장은 정국 주도 이슈가 별로 없었지만, 행정통합 이후에는 새로운 기회 요인이 될 것”이라고 말했다. 그는 행정통합 이슈가 잠재적 대선주자의 정치적 선택지에도 영향을 미칠 수 있다고 덧붙였다. “예컨대 국민의힘에서 제명된 한동훈 전 대표의 이번 지방선거 선택지는 국회의원 보궐선거 출마였다. 경기도 평택이나 전재수 의원이 부산시장에 출마한다면 비게 될 부산 북구갑에 출마해 조국 조국혁신당 대표와 ‘빅매치’를 하는 것이 그동안 정치권에서 그려왔던 시나리오다. 그런데 지자체장 임기가 2030년 대선과 맞물리는 점이나 2028년 총선 시점을 염두에 두고 있는 부산·경남 행정통합을 고려한다면 이번 선거에서 무소속 부산시장 출마도 한 전 대표에게 하나의 선택지가 될 수 있다.”
김 평론가는 민주당이 6월 지방선거에서 압승할 확률이 점점 높아지고 있다고 전망했다. “조국혁신당과의 통합 논란이나 이른바 친명·친청 갈등 등이 있지만, 아무리 민주당이 못해도 유권자들에게는 국민의힘을 찍을 수 없는 이유가 너무나 뚜렷해지고 있다. 내란이라는 어마어마한 역사적 사건을 벌였는데도 국민의힘은 ‘윤 어게인’ 세력과 절연하기보다 오히려 면죄부를 주고 있다. 정권 견제가 아닌 대통령이 주도하는 정권안정론이 득세하지 않을 수 없다.” 행정통합 논의가 일으키는 ‘나비효과’는 국민의힘에게 절대적으로 불리한 방향으로 쏠릴 것이라는 전망이다.
서울중앙지법 형사합의25부(재판장 지귀연)는 윤석열 전 대통령의 내란 우두머리 혐의 재판에서 무기징역을 선고하면서 “산정할 수 없을 정도의 큰 피해가 발생한 점” 등을 불리한 양형 사유로 들었다.
재판부는 19일 “가장 안타깝게 생각하는 사정은 이 사건으로 군·경찰의 정치적 중립성이 훼손되고 국제사회에서 대한민국의 정치적 위상과 신인도가 하락했다”면서 “우리 사회는 정치적으로 양분돼 극한의 대립 상태를 겪었고, 대통령 선거를 다시 치렀으며, 관련해 수많은 사람이 재판을 진행 중이다”라고 밝혔다. 이어 “법정에 나온 사람들은 눈물을 흘려가며 피해에 대해 강하게 호소했다”면서 “이러한 사회적 비용은 이 재판부가 보기에도 산정할 수 없는 정도의 어마어마한 피해”라고 했다. 그러면서 “살인 등과 달리 내란죄는 어떠한 위험을 일으킨 행위 자체만으로 높은 형을 규정하고 있다”며 “내란죄는 국가의 존립과 헌법적 기능을 파괴하고 법질서를 부정하는 행위로, 그 자체로 위험성이 크다”고 했다. 이어 “이번 내란 행위는 합법절차를 무시하고 폭력적 수단으로 국회의 기능을 불가능하게 함으로써 민주주의 핵심 가치를 근본적으로 훼손해 비난 가능성이 크다”고 했다.
재판부는 윤 전 대통령이 이러한 막대한 사회적 비용을 초래하고도 반성하지 않는 태도를 보인 점 역시 불리한 양형 사유로 봤다. 재판부는 “피고인은 주도적으로 비상계엄을 계획했고 많은 사람을 관여시켰다”며 “이로 인해 막대한 비용이 초래됐고 피고인은 그 부분에 대해 사과의 뜻을 내비친 모습은 찾아보기 어려웠다”고 했다. 또 재판 과정에서 “별다른 사정 없이 출석을 거부했다”고도 지적했다.
윤 전 대통령은 건강상 이유로 16회 연속 출석을 거부하다 탄핵심판 등에서 자신에게 불리한 증언을 한 곽종근 전 육군 특수전사령관, 홍장원 전 국가정보원 1차장 등이 증인으로 나오겠다고 하자 돌연 태도를 바꿔 재판에 출석했다. 윤 전 대통령 측은 곽 전 사령관과 홍 전 차장의 증언을 탄핵하기 위해 인신공격성 발언까지 일삼았지만, 재판부는 이들의 증언이 더 설득력이 있다고 판단했다.
재판부는 다만 윤 전 대통령 등이 내란 계획을 아주 치밀하게 세운 것으로 보이지는 않는 점, 물리력 행사를 최대한 자제시키려 한 사정, 실탄 소지나 직접적인 물리력과 폭력을 행사한 예는 거의 찾아보기 어려웠던 점 등을 양형에 참작했다고 밝혔다. 대부분 계획이 실패로 돌아갔고 범죄 전력이 없는 점, 장기간 공무원으로 봉직했으며 현재 65세로 고령인 점 등도 유리한 양형 요소로 언급했다.
재판부는 “비상계엄 후 이뤄진 각종 조치를 보면 장기간 마음먹고 선포했다고 보기엔 지나치게 준비가 허술하고, 국회를 무력화시킬 (장기)계획 등에 관해 별다른 증거나 자료, 흔적도 찾아볼 수가 없다”고 평가했다.

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